Testo =
Segnalazione/Parere
l=92Autorità=20
considera di altissimo rilievo la scelta compiuta dal Parlamento =
di=20
introdurre nell=92ordinamento nazionale, con le disposizioni di =
cui all=92art.=20
47 della legge n. 99/2009, la Legge Annuale per il mercato e la=20
concorrenza, quale strumento normativo di particolare efficacia =
per=20
completare il processo di modernizzazione concorrenziale =
dell=92economia=20
nazionale.
La =
nuova=20
Legge Annuale consentirà infatti al legislatore di compiere =
una=20
valutazione sistematica e periodica della rispondenza del quadro =
normativo=20
nazionale ai principi concorrenziali e si affianca in modo =
coerente=20
all=92attività di tutela e promozione svolta =
dall=92Autorità mediante=20
l=92esercizio dei propri poteri di enforcement antitrust e di =
segnalazione=20
e consultivi di cui agli artt. 21 e 22 della legge n.=20
287/90.
Con =
la=20
presente segnalazione l=92Autorità intende trasmettere al =
legislatore,=20
secondo quanto previsto dall=92art. 47 della legge n. 99/2009, le =
principali=20
indicazioni contenute nei propri interventi consultivi e di =
segnalazione,=20
in merito a normative a persistente carattere o effetto =
anticoncorrenziale=20
in un gruppo significativo di settori economici.
L=92Autorità è=20
consapevole che una legislazione riformatrice richiede =
continuità e=20
gradualità nel tempo: comincia dai settori più critici e =
si sviluppa verso=20
gli ambiti meno protetti in un disegno più ampio e=20
complessivo.
Le =
riforme=20
richiederanno anche una rigorosa attività di monitoraggio ai =
fini=20
dell=92attuazione pratica dei principi in esse espressi, della =
verifica dei=20
risultati attesi, dell=92accettazione delle nuove regole da parte =
di tutti i=20
soggetti interessati.
In =
questa=20
prima fase vengono quindi indicati gli ambiti nei quali maggiori =
sono i=20
problemi concorrenziali e più urgenti gli interventi di =
riforma.=20
1.=20
Liberalizzazioni e regolazione procompetitiva=20
dei mercati dei servizi pubblici
In=20
alcuni settori di servizio pubblico, che hanno grandissima =
rilevanza per=20
l=92economia nazionale e per il benessere dei cittadini, si =
riscontrano=20
scarsi livelli qualitativi, condizioni economiche insoddisfacenti, =
distorsioni concorrenziali di varia natura, elevate barriere =
all=92entrata=20
per i nuovi concorrenti. Ciò dipende dal fatto che una =
incompleta o non=20
corretta liberalizzazione determina il permanere di assetti=20
sostanzialmente monopolistici.
I =
servizi=20
postali
Il=20
settore postale, dopo una prima fase di liberalizzazione =
che ha=20
comportato a livello nazionale scarsi effetti concorrenziali, =
sarà a breve=20
termine oggetto di una radicale riforma, a seguito delle =
disposizioni=20
comunitarie che prescrivono la completa apertura al mercato dei =
servizi=20
offerti.
Nelle=20
ristrette aree già liberalizzate, il confronto competitivo =
è oggi=20
ostacolato dagli effetti delle scelte normative compiute a livello =
nazionale negli anni =9290, che tuttora consentono a Poste =
Italiane, quale=20
fornitore del servizio universale, di estendere il proprio =
monopolio in=20
riserva legale anche nelle aree già aperte alla competizione. =
Si aggiunge=20
a ciò l=92esistenza di una serie di previsioni normative che =
l=92Autorità ha=20
da tempo segnalato come distorsive =
della=20
concorrenza a vantaggio dell=92ex monopolista, come, ad esempio, =
le modalità=20
prescelte per attribuire agevolazioni postali al settore =
dell=92editoria=20
(cfr. AS419)
La =
direttiva=20
2008/6/CE, che porta a compimento il processo di apertura del =
settore e=20
dovrà essere recepita entro il 31 dicembre 2010, elimina ogni =
residua=20
possibilità di mantenere ambiti di mercato riservati, =
individuando=20
modalità più concorrenziali per finanziare l=92offerta =
del servizio postale=20
universale.
In =
tale=20
prospettiva, non appare più procrastinabile, come già =
richiesto in passato=20
dall=92Autorità (cfr. AS391), =
una=20
complessiva revisione sia delle condizioni di accesso alla rete =
postale,=20
attualmente nella sostanza definite da Poste Italiane, sia degli =
aspetti=20
tariffari per la fornitura dei relativi =
servizi.
L=92Autorità=20
ritiene quindi necessario che venga rapidamente individuato un =
soggetto=20
regolatore indipendente, che realizzi la liberalizzazione del =
settore, e=20
consenta all=92Italia di dare risposta alla procedura di =
infrazione=20
comunitaria attualmente pendente.
Inoltre,=20
l=92Autorità ritiene che con lo strumento della Legge Annuale =
dovrebbe senza=20
indugio procedersi direttamente=20
all=92eliminazione, dal quadro normativo nazionale, delle =
disposizioni=20
suscettibili di creare vantaggi competitivi in capo a Poste =
Italiane nelle=20
aree già aperte alla competizione, al fine di garantire =
concretamente=20
immediati benefici per i consumatori nei relativi mercati e di =
creare gli=20
incentivi e le condizioni per garantire un effettivo sviluppo =
della futura=20
concorrenza nelle aree soggette a prossima =
liberalizzazione.=20
I =
servizi di=20
trasporto ferroviario
Anche nel=20
settore dei trasporti ferroviari le difficoltà incontrate dal =
processo di=20
liberalizzazione si riverberano in condizioni di offerta ancora=20
insoddisfacenti soprattutto per quanto riguarda la qualità =
dei servizi=20
.
L=92Autorità ha=20
già avuto modo di sottolineare (cfr. AS528), =
quali=20
elementi negativi sotto il profilo concorrenziale, tanto =
l=92assenza di una=20
chiara distinzione fra gli ambiti aperti alla concorrenza nella =
fornitura=20
dei servizi ferroviari e gli ambiti in cui tali servizi di =
trasporto=20
costituiscono servizio pubblico, quanto la prassi delle proroghe =
di=20
concessioni di lunga durata. Ciò ha prodotto da un lato il =
mancato=20
contenimento dei sussidi pubblici, dall=92altro la definizione di =
condizioni=20
non competitive nell=92offerta del servizio ferroviario merci e=20
passeggeri.
Nel =
trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza, sin dal =
2000 la=20
normativa italiana ha recepito le direttive europee, anticipando =
così i=20
tempi di apertura del mercato nazionale.
Di=20
conseguenza, Trenitalia opera oggi in una duplice veste: da un =
lato eroga=20
prestazioni in virtù di un Contratto di Servizio Pubblico =
affidato=20
direttamente, dall=92altro fornisce servizi non regolati sotto il =
profilo=20
tariffario n=E9 esplicitamente sussidiati, in un contesto in cui =
non è nota=20
l=92ampiezza dei servizi sussidiati n=E9 è chiara la natura =
delle obbligazioni=20
che legano l=92ente regolatore e l=92impresa =
regolata.
Con =
riguardo=20
ai servizi di trasporto ferroviario regionale, questi sono =
regolati=20
e sussidiati nell=92ambito di contratti di servizio della stessa =
Trenitalia=20
con le singole Regioni, tutti scaduti nel 2007 e oggetto di =
continue=20
proroghe.
Pur =
in=20
presenza dell=92obbligo di indire entro il 31 dicembre 2010 =
procedure=20
competitive per i servizi pubblici locali non affidati in =
house,=20
nel settore del trasporto ferroviario regionale il combinato =
disposto=20
delle norme che, nel 2009, hanno subordinato per il triennio =
2009-2011 il=20
finanziamento dello Stato alle Regioni alla stipula di nuovi =
contratti di=20
servizio con Trenitalia, e delle disposizioni vigenti in materia =
di durata=20
minima degli affidamenti nel settore (stabilita in sei anni =
rinnovabili=20
per altri sei), determina come conseguenza che tale operatore=20
rappresenterà di fatto, per molto tempo ancora, il principale =
fornitore=20
del servizio di trasporto passeggeri regionale. Ciò aggrava i =
noti=20
problemi regolamentari derivanti dall=92esistenza di asimmetrie =
informative=20
a favore del soggetto regolato, e incide negativamente sul livello =
dei=20
prezzi dei servizi, basati unicamente sui costi dichiarati =
dell=92incumbent.
Si =
aggiunga a=20
ciò che, nei pochi casi in cui è stato utilizzato lo =
strumento delle=20
selezione competitiva per l=92affidamento dei servizi, si =
registrano=20
numerose difficoltà attuative (cfr. AS658); =
spesso,=20
inoltre, le modalità prescelte nella predisposizione di bandi =
hanno=20
favorito il precedente gestore, in un contesto in cui sui =
risultati della=20
gara pesa fortemente la scarsa disponibilità del materiale =
rotabile,=20
circostanza che in alcuni casi può comportare un=92ulteriore =
discriminazione=20
a favore delle imprese già operanti.
In=20
conclusione, varie inefficienze regolatorie=20
contribuiscono a spiegare le insoddisfacenti condizioni di offerta =
dei=20
servizi di trasporto ferroviario; esse hanno altresì =
innalzato gli=20
incentivi alla segmentazione della domanda da parte del principale =
operatore di trasporto ferroviario, lasciando in linea generale =
eccessivi=20
spazi di autonomia alle sue condotte di impresa, con conseguenze =
rilevanti=20
tanto ai fini dell=92applicazione della legge a tutela della =
concorrenza e=20
del mercato, quanto delle norme a tutela dei consumatori (cfr.=20
AS635).
L=92Autorità=20
ritiene quindi opportuno che si stabilisca una precisa definizione =
normativa dell=92ambito di servizio universale, identificando =
direttrici e=20
servizi meritevoli di contribuzione e distinguendo fra dimensione=20
regionale e interregionale del servizio, al fine di giungere, con =
criteri=20
di trasparenza, pubblicità e verificabilità =
all=92individuazione del=20
perimetro del servizio in affidamento e alla corretta =
quantificazione del=20
relativo corrispettivo.
Inoltre=20
appare importante stabilire l=92obbligo di procedere sempre =
tramite gara=20
all=92aggiudicazione della gestione dei servizi di trasporto nelle =
aree non=20
profittevoli, al fine di minimizzare il ricorso ai sussidi =
pubblici a=20
parità di livelli tariffari e qualità dei servizi resi.=20
In =
tale=20
ottica, con riguardo ai servizi di trasporto ferroviario locale, =
appare=20
necessario eliminare le disposizioni che innalzano le barriere =
all=92entrata=20
sul mercato da parte di nuovi operatori e disincentivano =
l=92espletamento di=20
gare, quali quelle che vincolano la disponibilità di risorse =
pubbliche per=20
le Regioni alla stipula di nuovi contratti di servizio con=20
Trenitalia.
I =
servizi=20
autostradali e quelli aeroportuali
Con=20
riguardo alla gestione delle infrastrutture e all=92offerta di =
servizi=20
autostradali oggetto di concessione, l=92Autorità ha da =
sempre sostenuto=20
tanto la necessità di procedere a selezioni ad evidenza =
pubblica per=20
l=92individuazione del concessionario, quanto l=92esigenza di =
limitare la=20
durata delle concessioni e il loro ambito oggettivo. In mercati =
come=20
quelli considerati, dove non risulta praticabile una competizione=20
nell=92offerta dei servizi, appare necessario che i principi di =
concorrenza=20
vengano applicati nella fase di individuazione del soggetto=20
concessionario, in modo da minimizzare, con un processo =
competitivo a=20
monte, gli oneri per lo Stato e la collettività. In questa =
prospettiva, è=20
altresì necessario contenere la durata degli affidamenti per =
contemperare=20
i pur necessari incentivi agli investimenti con la =
tempestività=20
dell=92adeguamento delle condizioni di offerta. In tal senso, =
l=92Autorità=20
aveva giudicato inopportune, sotto il profilo concorrenziale, le =
proroghe=20
a suo tempo avvenute in favore dei precedenti concessionari, fra =
cui=20
Autostrade per l=92Italia S.p.A., la quale il 1=B0 gennaio 2008 ha =
stipulato=20
da ultimo una Convenzione con l=92ANAS S.p.A di=20
durata trentennale.
Più di=20
recente, l=92Autorità si è soffermata sugli aspetti =
critici della normativa=20
prevista dalla suddetta Convenzione in materia di regolamentazione =
tariffaria dei relativi servizi offerti alla clientela =
(cfr.=20
AS455).
Infatti, le=20
disposizioni attualmente vigenti prevedono una metodologia di =
revisione=20
delle tariffe autostradali che, per tutto il periodo di durata =
della=20
Convenzione, e quindi fino al 2038, si basa sull=92adeguamento al =
tasso di=20
inflazione rilevato dall=92ISTAT per i prezzi al consumo. Tale =
metodologia,=20
a differenza dei criteri precedentemente applicati, basati su una=20
formulazione di tipo price-cap, =
non=20
consente di verificare gli incrementi di produttività =
ottenuti dal gestore=20
nel periodo regolatorio, n=E9 di =
rivedere=20
periodicamente le tariffe. In questo modo gli incrementi di =
produttività=20
non sono ridistribuiti agli utenti neppure in parte e si =
trasformano in=20
rendite monopolistiche.
Con =
riguardo=20
alle condizioni di offerta agli utenti finali dei servizi di =
trasporto=20
aereo, l=92Autorità ha sottolineato di recente gli =
effetti=20
anticompetitivi della permanenza di disposizioni regolamentari =
che,=20
mantenendo restrizioni alle capacità operative dei più =
importanti=20
aeroporti, costituiscono impedimenti all=92auspicabile incremento =
del numero=20
dei concorrenti e, per tale via, deprimono i benefici =
concorrenziali=20
derivanti dalla liberalizzazione di tali servizi (cfr. =
AS522).
Peraltro, fra=20
le più importanti determinanti delle condizioni di offerta =
dei servizi di=20
trasporto aereo trovano spazio le condizioni di offerta applicate =
nel=20
mercato a monte dell=92offerta di servizi aeroportuali, in =
relazione=20
alla cui regolazione si riscontrano forti criticità=20
concorrenziali.
Come nel=20
settore autostradale, anche nel caso delle gestioni aeroportuali =
la=20
caratteristica di monopolio naturale dell=92attività comporta =
un esercizio=20
in esclusiva della gestione; inoltre, anche in questo caso =
l=92affidamento=20
della gestione delle infrastrutture aeroportuali italiane è =
avvenuto=20
storicamente in assenza di procedure di gara, mediante sistematici =
rinnovi=20
di concessioni di durata ingiustificatamente lunga (fino a 40 =
anni) a=20
vantaggio delle medesime imprese già titolari della gestione, =
peraltro in=20
un quadro altamente disomogeneo nelle diverse realtà =
aeroportuali.=20
L=92elevata=20
frammentazione dell=92attività regolatoria, in=20
parte svolta dall=92ENAC, in parte mediante l=92attività di =
regolamentazione=20
tariffaria del CIPE, e l=92assenza di una significativa =
=93concorrenza per il=20
mercato=94 che si avrebbe nel caso di una adeguata cadenza =
temporale del=20
rinnovo delle concessioni, comportano che, nel settore, =
l=92attività di=20
controllo regolamentare sull=92operato dei gestori non determini i =
necessari=20
incentivi all=92efficienza.
In =
tale=20
contesto, l=92Autorità è intervenuta indicando i =
criteri, coerenti con i=20
principi concorrenziali, applicabili per le modalità di =
definizione dei=20
corrispettivi applicati dai gestori agli operatori aeroportuali =
(cfr.=20
AS426). =
Tali=20
corrispettivi devono trovare la loro base unicamente nei costi=20
effettivamente sostenuti per la gestione=20
dell=92infrastruttura.
Una =
definizione errata dei valori dei corrispettivi, traducendosi in =
un=20
incremento dei costi sopportati dalle compagnie aeree nella fase=20
aeroportuale, determina un incremento dei prezzi pagati dal =
consumatore=20
per i servizi di trasporto aereo. Tale effetto negativo è =
tanto maggiore=20
quanto meno il sistema tariffario per i corrispettivi aeroportuali =
è in=20
grado di incentivare gli investimenti e l=92ampliamento della =
capacità: tale=20
elemento permette infatti di introdurre maggiore concorrenza nella =
fase di=20
trasporto aereo, e quindi, per questa via, rende meno probabile il =
trasferimento sui prezzi dei costi sopportati dai =
vettori.
Anche nel=20
caso dei servizi aeroportuali, appare, quindi, necessario che i =
criteri=20
prescelti di regolamentazione tariffaria siano tali da minimizzare =
l=92impatto sui prezzi dei servizi aerei, consentendo cosi agli =
utenti=20
finali di trattenere parte degli incrementi di produttività =
dei gestori=20
delle infrastrutture.
In=20
conclusione, settori come quello autostradale e dei servizi =
aeroportuali=20
richiedono che l=92affidamento della concessione, in cui di fatto =
consiste=20
l=92accesso al mercato, avvenga attraverso l=92utilizzo di =
procedure di=20
selezione competitiva e sia di breve durata, compatibilmente con =
il=20
livello degli investimenti da sostenersi, e di ambito delimitato. =
E=92=20
importante, inoltre, regolare le tariffe attraverso schemi che =
creino=20
incentivi all=92efficienza da parte del soggetto regolato, con la=20
contestuale garanzia che una parte del beneficio di riduzione dei =
costi=20
vada a favore dei consumatori finali.
In =
tal senso,=20
la Legge Annuale dovrebbe contenere misure atte a garantire =
l=92applicazione=20
di tali principi nei settori di cui trattasi, anche attraverso una =
importante riforma degli schemi di regolazione finora=20
utilizzati.
La=20
regolazione pro-competitiva: indipendenza e competenza=20
tecnica
Il=20
quadro fin qui illustrato consente di ritenere che, almeno per i =
due=20
importanti settori di servizio pubblico esaminati, si debba =
avviare con=20
decisione una nuova stagione di regolazione pro-competitiva dei =
mercati.=20
Si tratta di abbandonare i retaggi del passato e di procedere =
verso la=20
definizione di nuovi assetti, che garantiscano al Paese la =
possibilità di=20
fruire di servizi postali e di trasporto efficienti, di elevata =
qualità e=20
a condizioni economiche accessibili.
Nel =
settore=20
dei trasporti, la specificità della situazione italiana, =
caratterizzata da=20
competenze regolatorie frammentate, =
distribuite=20
tra diversi Uffici, Amministrazioni, Agenzie, non sempre ispirate =
a=20
principi di apertura al mercato e tutela del consumatore, n=E9 =
connotate=20
dalla necessaria distinzione fra regolatore e regolato, suggerisce =
l=92opportunità di ricondurre il quadro esistente a maggiore =
unitarietà e=20
indipendenza; tale risultato potrebbe, ad esempio, essere =
raggiunto=20
unificando le competenze in un'unica istituzione, che sia per =
propria=20
natura non esposta a fenomeni di cattura del=20
regolatore.
Appare,=20
quindi necessario che, in relazione al settore postale e a quello =
dei=20
trasporti, si individuino nell=92ambito della Legge Annuale, a =
garanzia del=20
completamento dei processi di liberalizzazione e dell=92effettivo=20
raggiungimento di risultati concorrenziali sui mercati, due =
regolatori=20
caratterizzati da indipendenza ed elevata competenza=20
tecnica.
A =
tale=20
riguardo, l=92Autorità osserva che, a maggior ragione =
nell=92attuale fase=20
storica, l=92applicazione dei generali principi di efficienza ed =
economicità=20
dell=92azione amministrativa suggerisce, al fine di evitare la=20
proliferazione di organismi di controllo, l=92attribuzione delle =
suindicate=20
funzioni ad Autorità già esistenti che possiedano le =
caratteristiche=20
richieste, le quali potranno eventualmente istituire sezioni =
separate=20
all=92interno della propria struttura organizzativa, per supplire =
ai nuovi=20
compiti di regolazione pro-concorrenziale.
2. =
Le riforme=20
pro-concorrenziali nel settore energetico
La=20
distribuzione dei carburanti
Il=20
settore della distribuzione dei carburanti è caratterizzato, =
in Italia, da=20
un grado molto elevato di inefficienza: in particolare, il =
confronto con=20
altri Stati membri mostra il sovradimensionamento di una rete =
costituita,=20
per la gran parte, da impianti di dimensione molto ridotta. Tale=20
inefficiente struttura distributiva condiziona negativamente per i =
consumatori la definizione dei livelli di servizio e dei prezzi =
del=20
carburante, e trova in parte motivazione in una regolamentazione =
storica=20
all=92accesso ingiustificatamente restrittiva, che ha limitato la=20
possibilità di godere di economie di scala e di scopo, =
attraverso vincoli=20
all=92apertura di impianti multiprodotto di=20
maggiori dimensioni.
L=92accesso=20
all=92attività è stato di recente liberalizzato =
dall=92articolo 83-bis=20
della legge n. 133/2008, che ha eliminato i principali vincoli =
in sede=20
di rilascio dell=92autorizzazione per l=92apertura di un nuovo =
impianto. Anche=20
in tale settore, appare necessario tuttavia che il processo di =
riforma=20
trovi un suo completamento attraverso l=92eliminazione dei vincoli =
residui=20
in termini di limiti di orari e varietà merceologica dei =
servizi offerti,=20
nonch=E9 attraverso la creazione di forme di incentivazione volte =
a rendere=20
conveniente lo sviluppo di una struttura distributiva più =
snella ed=20
efficiente(cfr. AS379).
Peraltro,=20
anche con riferimento ai confini attuali della liberalizzazione,=20
l=92Autorità ha sottolineato le difficoltà incontrate =
dalla riforma,=20
soprattutto nella sua declinazione a livello locale: le Regioni =
hanno=20
reintrodotto infatti vincoli all=92accesso imponendo ai nuovi =
entranti sia=20
obblighi asimmetrici di fornitura di carburanti eco-compatibili, =
sia=20
restrizioni alle modalità di funzionamento degli impianti =
completamente=20
automatizzati (cd. ghost), alla =
loro=20
struttura, e infine, agli orari di apertura e ai turni degli =
impianti=20
stessi (cfr. AS502).
L=92Autorità=20
osserva, peraltro, che l=92attività di distribuzione dei =
carburanti potrebbe=20
in futuro essere coinvolta da un più generale riassetto =
dell=92intero=20
settore petrolifero. A tale riguardo, impregiudicata ogni =
valutazione=20
futura su concreti progetti legislativi, si ritiene in linea =
generale che=20
le iniziative finalizzate a garantire una maggiore indipendenza =
del=20
segmento distributivo da quello della produzione possano apportare =
benefici concorrenziali, avvicinando la struttura italiana a =
quella=20
prevalente in altri Stati membri, nei quali più ridotta =
appare la=20
pressione inflazionistica sui carburanti derivante da aumenti dei =
prezzi=20
della materia prima.
L=92introduzione=20
di una maggiore concorrenza fra le diverse fasi della filiera non =
dovrebbe=20
però essere ostacolata dall=92introduzione di forme di =
diffusa regolazione=20
strutturale e dei prezzi, che non trova motivazioni di teoria =
economica=20
nella configurazione e nel funzionamento dei mercati in questione: =
per=20
questi appare viceversa auspicabile l=92introduzione di =
appropriati=20
incentivi che inneschino un processo di ristrutturazione della =
rete=20
carburanti basato su criteri di mercato e improntato a criteri di=20
efficienza.
Con =
riguardo=20
al settore della distribuzione dei carburanti in rete, =
l=92Autorità ritiene=20
quindi che la Legge Annuale potrebbe utilmente introdurre nuove =
misure=20
atte a incentivare ulteriormente un processo di ristrutturazione =
della=20
rete carburanti, eliminando i limiti che permangono alla =
varietà=20
merceologica dei servizi offerti e alle modalità di =
funzionamento degli=20
impianti, al fine di incentivare l=92ingresso sul mercato di =
operatori più=20
efficienti. Inoltre, essa dovrebbe contenere linee di indirizzo =
vincolanti=20
per le normative regionali in materia di autorizzazione allo =
svolgimento=20
dell=92attività di distribuzione necessarie a garantire =
un=92omogenea=20
attuazione della legge nazionale.
La =
filiera=20
del gas
La=20
progressiva liberalizzazione di derivazione comunitaria dei =
mercati del=20
gas naturale ha comportato nell=92ultimo decennio un profondo =
processo di=20
ristrutturazione di settore: sono stati imposti obblighi di =
separazione=20
societaria tra le fasi in monopolio (trasporto, stoccaggio e=20
distribuzione) e quelle esercitabili in concorrenza =
(approvvigionamento e=20
vendita); in prospettiva, la recente Direttiva 2009/73/CE =
renderà ancora=20
più stringenti gli obblighi di unbundling tra le varie fasi =
della=20
filiera. I recenti impegni assunti da Eni nei confronti della =
Commissione=20
Europea, relativi alla cessione della proprietà (ma non dei =
diritti di=20
transito) su alcuni gasdotti internazionali di adduzione di gas in =
Italia,=20
vanno interpretati come ulteriori positivi elementi in questa=20
direzione.
Ciononostante,=20
il processo di apertura alla concorrenza nel mercato del gas =
naturale nel=20
nostro Paese è ancora largamente insufficiente in termini sia =
di riduzione=20
di peso dell=92operatore dominante sia di sostanziale riduzione =
dei prezzi=20
finali.
Con =
riferimento all=92attività di distribuzione, la fase attuale =
vede come=20
prossima la scadenza di tutte le concessioni affidate senza gara =
esistenti=20
al momento dell=92approvazione della legge di riforma del settore =
(Decreto=20
Legislativo n. 164/2000). L=92evoluzione del quadro regolatorio tuttavia attualmente attende=20
l=92individuazione, da parte del Governo, dei criteri di =
definizione dei=20
nuovi ambiti territoriali di concessione e di selezione dei =
soggetti=20
aggiudicatari (cosiddetto =93bando tipo=94).
A =
tale=20
riguardo, l=92Autorità richiama la necessità di =
utilizzare procedure ad=20
evidenza pubblica per l=92individuazione dei nuovi concessionari. =
Ciò non=20
solo determina una selezione efficiente di soggetti che godranno =
di una=20
posizione di monopolio legale per dodici anni, ma permette anche =
di=20
attenuare i possibili effetti anticompetitivi sui mercati della =
vendita al=20
dettaglio del gas, derivanti dall=92esercizio dei vantaggi goduti =
dagli=20
attuali concessionari nei propri ambiti storici di riferimento =
(cfr.=20
AS427).
Anche=20
l=92attività di stoccaggio di gas naturale presenta alcune =
criticità idonee=20
a influenzare negativamente la concorrenza su tutti i mercati =
della=20
filiera e, in particolare, su quelli della vendita a grandi =
clienti=20
industriali e termoelettrici. Come già evidenziato nelle =
conclusioni=20
dell=92indagine conoscitiva svolta nel 2009 congiuntamente al =
regolatore=20
settoriale, appare necessario modificare le procedure di accesso=20
all=92attività di stoccaggio, al fine di attenuare i vantaggi =
del=20
concessionario della coltivazione, rendere più efficienti e =
trasparenti le=20
procedure di assegnazione delle nuove concessioni gestite dal =
Ministero=20
dello sviluppo economico e ridurre i tempi di assegnazione delle=20
concessioni, anche a valle della selezione operata dallo stesso =
Ministero=20
(cfr.=20
IC38).
In=20
conclusione, con riguardo ad una disciplina pro-concorrenziale del =
settore=20
del gas, in grado di accompagnare e rendere effettivo il processo =
di=20
liberalizzazione, l=92Autorità sottolinea la necessità =
dell=92utilizzo di=20
modalità di selezione competitiva dei soggetti concessionari =
dell=92attività=20
di distribuzione, e la rilevanza dell=92adozione di misure atte a =
ridurre i=20
vantaggi dell=92operatore dominante nella coltivazione, attraverso =
modalità=20
non discriminatorie di accesso all=92attività di =
stoccaggio.
3. =
La=20
concorrenza nel settore bancario-assicurativo e=20
il nodo degli interlocking directorates
L=92Autorità=20
ritiene che, anche nell=92attuale momento storico, =
l=92introduzione di=20
condizioni concorrenziali nell=92offerta di servizi bancari, =
finanziari e=20
assicurativi rivesta una fondamentale importanza per lo sviluppo=20
dell=92economia italiana.
Sotto il=20
profilo dell=92accesso al mercato, al fine di garantire dinamiche =
più=20
concorrenziali nell=92offerta, ad esempio dei servizi bancari, =
appare=20
necessario prevedere misure di apertura ad operatori non creditizi =
di=20
determinati segmenti di attività, come quello dei servizi di =
pagamento.=20
Tale approccio, in linea con il più recente orientamento =
comunitario=20
espresso nella direttiva 2009/110/EC, sarebbe idoneo a determinare =
una=20
maggiore pressione competitiva sugli operatori con positivi =
effetti sulla=20
qualità e sui prezzi di tali servizi, che rappresentano un =
importante voce=20
di costo per molta parte dell=92economia =
nazionale.
Con =
riguardo=20
invece alle modalità di funzionamento del mercato nei suoi =
confini=20
attuali, è certamente necessario continuare a promuovere una =
maggiore=20
semplificazione, trasparenza e comparabilità delle =
informazioni al=20
consumatore, al fine di consentire una maggiore mobilità =
della domanda.=20
Tanto nel settore bancario quanto in quello assicurativo, il quale =
ha=20
visto la positiva introduzione di una riforma diretta a superare =
la=20
preesistente integrazione fra compagnie e agenti (cfr. =
AS497),, =
tale=20
approccio appare indispensabile per riformare in senso =
concorrenziale=20
mercati che, pur in presenza di una molteplicità di =
operatori, sono stati=20
sempre caratterizzati da una rilevante uniformità delle =
prassi commerciali=20
e da una asimmetria informativa a scapito del =
consumatore.
L=92Autorità=20
riscontra infine che gli assetti di governance delle banche e =
delle=20
assicurazioni presentano una conformazione insoddisfacente sotto =
il=20
profilo concorrenziale: l=92ampia diffusione di legami azionari e =
personali=20
fra operatori concorrenti, la figura ambigua dell=92amministratore =
indipendente, sono elementi che concorrono ad ostacolare =
l=92instaurarsi di=20
una reale concorrenza nei mercati dei servizi finali =
(cfr.AS496).
Nella=20
consapevolezza che i profili sui quali risulta necessario =
intervenire=20
sottendono questioni di grande rilevanza e complessità, la =
cui disciplina=20
difficilmente potrebbe essere compiutamente definita con norme di=20
immediata applicazione contenute nel disegno di legge annuale per =
il=20
mercato, l=92Autorità ritiene tuttavia che in esso debbano =
essere contenute=20
disposizioni di principio miranti a risolvere le problematiche=20
concorrenziali derivanti dalla diffusa presenza di interlocking directorates, lasciando poi agli statuti =
la loro=20
concreta attuazione.
4. =
La=20
necessità di una concorrenza effettiva negli affidamenti=20
pubblici
Un=92attenzione=20
particolare richiede poi l=92agire dello Stato come soggetto =
economico, che=20
incide in modo trasversale sulla conformazione concorrenziale di =
tutti i=20
settori di mercato.
Ci =
si=20
riferisce, in termini generali, al tema degli affidamenti =
pubblici, ovvero=20
alle modalità con le quali lo Stato, in qualità di =
soggetto concedente, o=20
acquirente, è in grado di condizionare il funzionamento dei =
mercati; lo=20
studio condotto dall=92Autorità sui propri interventi in =
materia ha posto in=20
evidenza l=92esistenza di problematicità concorrenziali a =
tale riguardo,=20
analizzabili sotto almeno due profili.
In =
primo=20
luogo, l=92Autorità ha riscontrato che, pur con talune =
lodevoli eccezioni,=20
molte pubbliche amministrazioni, tendono a limitare, ove =
possibile, il=20
ricorso a procedure di selezione competitiva. A ciò si =
aggiunge l=92utilizzo=20
reiterato delle normative di gestione emergenziale, che consentono =
affidamenti di appalti di lavori e servizi in via diretta (cfr. =
AS465), =
come pure=20
il ricorso agli affidamenti in-house.
Inoltre,=20
risulta sostanzialmente assente il ricorso a procedure di =
selezione=20
competitiva nel rilascio di concessioni di beni pubblici, e =
ciò in molti=20
settori, che vanno dal demanio marittimo (cfr. AS551)=20
all=92utilizzo delle acque termali (cfr. AS402).=20
Il =
problema=20
segnalato emerge, infine, con particolare rilevanza in altri =
settori, tra=20
cui quello dell=92energia elettrica, dove l=92Autorità ha di =
recente segnalato=20
l=92utilizzo di procedure di gara insoddisfacenti per =
l=92affidamento di=20
importanti concessioni per la derivazione d=92acqua ad uso =
idroelettrico=20
(cfr. AS650), =
quello,=20
già richiamato, della distribuzione di gas naturale, in =
numerosi mercati=20
del trasporto pubblico (cfr. AS528;=20
AS549), =
nonch=E9 in=20
mercati relativi a diversi servizi (cfr. AS569),=20
ecc..
In =
secondo=20
luogo, anche quando la gara è effettivamente lo strumento =
utilizzato per=20
la selezione dell=92impresa affidataria l=92Autorità ha =
rinvenuto =96 il più=20
delle volte su denuncia di imprese escluse - che in molti casi le =
modalità=20
organizzative e la formulazione dei bandi di gara appaiono=20
ingiustificatamente restrittive. Ciò vale per gli affidamenti =
in numerosi=20
e diversi settori: servizio idrico integrato(cfr. AS510); =
trasporto=20
pubblico locale (cfr. AS461); =
beni=20
demaniali per finalità turistico-ricreative=20
(cfr. AS481); =
smaltimento=20
dei rifiuti (cfr. AS442). =
Giova, da=20
ultimo, sottolineare che lo studio condotto ha evidenziato la =
particolare=20
resistenza delle amministrazioni pubbliche a recepire i rilievi e =
le=20
osservazioni formulate dall=92Autorità sia con riferimento =
all=92an della gara che al quomodo della =
stessa.
A =
fronte=20
della particolare criticità dell=92agire amministrativo nel =
campo degli=20
affidamenti pubblici, si prospetterà nella sezione seguente =
una proposta=20
di rafforzamento degli strumenti di intervento =
dell=92Autorità, utile a=20
sostenere il processo di progressiva apertura dell=92azione =
amministrativa=20
al principio di concorrenza.
Sempre in=20
materia di gare pubbliche, una problematica che l=92Autorità =
ha=20
frequentemente accertato nell=92esercizio della propria =
attività di=20
controllo concerne la realizzazione di forme varie di collusione =
fra le=20
imprese partecipanti, suscettibile di vanificare in radice i =
benefici del=20
meccanismo competitivo.
In =
tale=20
prospettiva, destano particolare preoccupazione le modalità, =
recentemente=20
prescelte dal legislatore nazionale, per dare attuazione alla =
sentenza con=20
cui la Corte di Giustizia ha ritenuto che determinasse =
un=92ingiustificata=20
compressione del favor partecipationis la=20
norma nazionale che vietava in senso assoluto la partecipazione =
alla=20
medesima gara di due imprese legate da un rapporto di controllo ai =
sensi=20
dell=92art. 2359 del c.c., dovendo viceversa tale causa di =
esclusione essere=20
valutata in concreto, con riguardo alla possibilità che il =
rapporto di=20
controllo formale definisca effettivamente l=92esistenza di un =
unico centro=20
decisionale in relazione alla offerte di gara.
L=92art. 3=20
della legge n. 166/2009 (di conversione del d.l. n. 135/2009), =
infatti,=20
nell=92eliminare il divieto assoluto precedentemente previsto, ha =
disposto=20
altresì la presentazione di una semplice auto-dichiarazione =
da parte delle=20
imprese circa il fatto che il rapporto di controllo con altri =
partecipanti=20
alla gara, laddove esistente, non sia atto a condizionare =
l=92autonomia=20
delle relative offerte; ha previsto, infine, la possibilità =
per le=20
stazioni appaltanti di disporre l=92esclusione di una o più =
imprese=20
partecipanti, solo sulla base di una verifica successiva alla =
valutazione=20
delle offerte economiche presentate.
L=92Autorità,=20
nel ribadire l=92importanza generale del principio del favor =
partecipationis, intende cogliere questa =
occasione=20
per segnalare al legislatore che le nuove recenti disposizioni =
aumentano=20
potenzialmente il rischio collusivo rispetto al passato, in =
particolare=20
laddove non garantiscono appieno la possibilità per le =
stazioni appaltanti=20
di svolgere una completa e ponderata valutazione in ordine alla =
effettiva=20
capacità del rapporto di controllo di influire sulla =
necessaria autonomia=20
delle offerte.
In =
tal senso,=20
l=92Autorità ritiene necessario che, in sede di disciplina =
attuativa della=20
norma, il legislatore definisca in modo dettagliato un insieme di =
elementi=20
informativi minimi che le imprese debbono produrre in allegato =
alla=20
prescritta autodichiarazione11 A =
titolo=20
puramente esemplificativo, appare necessario che le imprese =
producano,=20
oltre alle usuali informazioni sulla propria struttura societaria =
ed=20
eventualmente del gruppo di appartenenza, nonch=E9 sui rapporti =
economici=20
fra loro intercorrenti in particolare nei casi di rapporti di =
acquisto o=20
fornitura, anche indicazioni sull=92esistenza e sui contenuti di =
eventuali=20
patti parasociali nei diversi azionariati. Dovrebbero pure essere =
fornite=20
indicazioni di dettaglio sulla composizione dei diversi organi =
societari,=20
con particolare riguardo a quelli deliberanti su scelte =
strategiche,=20
inerenti la possibile sussistenza di legami personali o di =
compresenza=20
degli stessi amministratori negli organi delle imprese, con =
conseguente=20
presunzione di violazione del requisito della riservatezza delle =
offerte;=20
infine, assume rilievo anche la sussistenza di eventuali legami=20
finanziari, in grado di condizionare reciprocamente, pur in un =
contesto=20
organizzativo basato su processi decisionali formalmente distinti, =
i=20
risultati economici delle imprese interessate..
5. =
Una più=20
efficace applicazione delle regole a tutela della concorrenza e =
del=20
consumatore da parte dell=92Autorità
L=92esperienza=20
maturata in molti anni di attività di tutela della =
concorrenza e di tutela=20
del consumatore ha evidenziato talune problematiche rispetto alle =
quali=20
gli strumenti a disposizione dell=92Autorità si sono rivelati =
sostanzialmente inadeguati.
Per =
tale=20
ragione questa Autorità intende sottoporre al legislatore =
alcune proposte=20
di rafforzamento dei propri poteri di intervento, suscettibili di=20
accrescere l=92efficacia della propria azione=20
amministrativa.
In =
primo=20
luogo, una questione di rilevanza generale emersa in modo costante =
e=20
regolare nell=92esercizio della propria funzione di competition advocacy è la ricorrente =
difficoltà di=20
applicazione a livello regionale e locale dei principi =
pro-concorrenziali=20
stabiliti dalle norme nazionali. La ricognizione effettuata ai =
fini della=20
Legge Annuale ha evidenziato, più specificamente, che in =
molti mercati=20
permangono oggi discipline regionali ingiustificatamente =
restrittive,=20
spesso in aperto contrasto con gli interventi di liberalizzazione =
adottati=20
in sede nazionale.
Emblematiche=20
sono le evidenze riscontrate, ad esempio, in materia di =
distribuzione=20
commerciale, dove le modalità di esercizio da parte delle =
Regioni=20
delle funzioni di regolazione e di indirizzo dei corrispondenti =
poteri di=20
autorizzazione in capo ai Comuni non hanno consentito l=92attesa =
evoluzione=20
dell=92offerta in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale,=20
ostacolando la modernizzazione degli assetti di mercato esistenti =
(cfr.=20
AS480;=20
AS399).
Analoghe=20
problematiche sono state registrate con riguardo a mercati =
più specifici=20
dell=92attività di distribuzione, quali quelle già =
richiamate in materia di=20
distribuzione dei carburanti (cfr. AS502);=20
particolare rilevanza, inoltre, stanno assumendo di recente i =
vincoli=20
normativi e procedurali che molte Regioni impongono =
all=92insediamento dei=20
nuovi esercizi ammessi alla distribuzione dei farmaci senza =
obbligo di=20
prescrizione medica e alle modalità di svolgimento della loro =
attività,=20
specialmente in termini di orari di apertura, denominazioni, =
insegne,=20
simboli utilizzabili, con effetti che condizionano negativamente=20
l=92auspicata liberalizzazione di settore(cfr. AS381;=20
AS413;=20
AS383).
Nelle varie=20
discipline locali del servizio idrico integrato, frequente poi =
è risultata=20
l=92adozione da parte delle Regioni di regolazioni che in alcuni =
casi si=20
discostano, in altri casi apertamente contraddicono le scelte =
nazionali in=20
tema di definizione della tariffa idrica, affidamento del =
servizio,=20
gestione integrata dei diversi segmenti di =
attività(cfr.=20
AS512;=20
AS469;=20
AS486;=20
AS446). =
Non meno=20
rilevanti, infine, sono le distorsioni introdotte a livello locale =
nello=20
svolgimento di varie attività professionali (cfr. AS541;=20
AS460;=20
AS456).=20
In =
tutti=20
questi casi, l=92esercizio della potestà legislativa =
esclusiva o concorrente=20
delle Regioni rischia di compromettere l=92efficacia dei processi =
di=20
apertura avviati a livello nazionale o, quantomeno, di impedirne =
un=20
omogeneo svolgimento nelle diverse aree geografiche del Paese, con =
effetti=20
discriminatori per le imprese a seconda della localizzazione sul=20
territorio e con grave pregiudizio per lo sviluppo dell=92economia =
nazionale. Il problema del difficile adeguamento ai principi=20
concorrenziali delle discipline regionali è da molto tempo - =
quantomeno=20
dalla riforma del Titolo V della Cost. - ben presente alla =
dottrina più=20
sensibile al tema. In quest=92ottica, è stata sottolineata =
l=92importanza=20
cruciale che riveste, per il funzionamento di alcuni meccanismi =
propri del=20
federalismo competitivo, la funzione di promozione della =
concorrenza a=20
livello centrale.
Poich=E9 la=20
norma introduttiva della Legge Annuale per il mercato e la =
concorrenza ha=20
previsto che con tale strumento il legislatore possa dettare =
=93principi=20
fondamentali=94 nelle materie di competenza delle Regioni, =
l=92Autorità=20
ritiene che tale possibilità vada ampiamente colta in =
relazione ai diversi=20
settori economici nei quali essa ha segnalato nel tempo specifiche =
criticità concorrenziali.
D=92altra=20
parte, l=92Autorità è anche consapevole che la =
necessità di realizzare=20
rigorosamente e coerentemente il processo di evoluzione =
pro-concorrenziale=20
dell=92ordinamento generale anche a livello decentrato richiede=20
l=92introduzione di strumenti aggiuntivi e ulteriori rispetto a =
quelli già=20
oggi previsti. In particolare, a fronte dell=92esito =
insoddisfacente dei=20
propri interventi consultivi e di segnalazione, quale emerso =
dall=92indagine=20
appositamente svolta, appare necessario rafforzare la funzione di=20
controllo tecnico dell=92Autorità con riferimento alla =
generale rispondenza=20
delle discipline regionali agli interventi di riforma =
pro-concorrenziale=20
approvati dal Parlamento, ed anche, più in generale, alla =
coerenza delle=20
leggi nazionali con i principi di concorrenza.
In =
tal senso,=20
la Legge Annuale potrebbe riconoscere nella specifica competenza =
tecnica=20
dell=92Autorità in materia di tutela della concorrenza una =
nuova e ulteriore=20
fonte di individuazione e soluzione di problematiche come quella =
sopra=20
evidenziata, ad esempio attribuendo a tale Istituzione, in quanto =
soggetto=20
dotato di peculiari connotazioni di indipendenza, terzietà e qualificazione tecnica, la =
legittimazione a=20
sollevare, direttamente nell=92ambito dei propri procedimenti di=20
accertamento di illeciti o per il tramite del Consiglio dei =
Ministri,=20
questioni di legittimità costituzionale in relazione a =
previsioni ritenute=20
in violazione del principio costituzionalmente protetto della =
libera=20
concorrenza.
In =
sintesi,=20
l=92Autorità auspica, pertanto, che il legislatore voglia, al =
fine di=20
contrastare efficacemente il problema della regolazione=20
ingiustificatamente distorsiva, =
integrare le=20
competenze dell=92Autorità, dotandola della legittimazione a =
sollevare,=20
nell=92ambito dei procedimenti volti all=92accertamento degli =
illeciti,=20
questioni di legittimità costituzionale della normativa in =
contrasto con=20
il principio di concorrenza, nonch=E9 della facoltà di =
proporre al Consiglio=20
dei Ministri l=92impugnativa delle discipline regionali in =
contrasto con=20
l=92art. 117 della Costituzione.
****
Il =
problema=20
della mancata osservanza dei principi e delle regole di =
concorrenza=20
investe in modo preoccupante non soltanto l=92attività =
legislativa, ma anche=20
l=92agire delle amministrazioni pubbliche, nazionali o locali.=20
Viene a tal=20
proposito in rilievo certamente la problematica - già =
specificamente=20
evidenziata =96 della insufficiente attenzione alle regole di =
concorrenza=20
nella materia degli affidamenti pubblici; ma, più in =
generale, esso=20
riguarda la generalità dei casi in cui l=92esercizio della =
funzione=20
amministrativa, incidendo sullo svolgimento delle attività =
economiche,=20
trova esplicazione senza tenere nella debita considerazione =
l=92impatto=20
prodotto sulla dinamica concorrenziale. Con riferimento a tale =
profilo, i=20
poteri attualmente previsti in capo all=92Autorità =96 ovvero =
consultivi, di=20
segnalazione, di disapplicazione nell=92ambito di propri =
procedimenti=20
istruttori - appaiono poco incisivi.
Alla luce di=20
ciò, e tenuto conto dell=92importanza di promuovere una =
maggiore osservanza=20
dei principi concorrenziali nel campo dell=92attività =
amministrativa, non=20
appare inopportuno considerare un rafforzamento del contributo che =
potrebbe fornire questa Autorità nella definizione di una =
conformazione=20
più concorrenziale dell=92agire della pubblica =
amministrazione=20
nell=92economia.
In =
tale=20
ottica, appare importante che il legislatore voglia attribuire=20
all=92Autorità, laddove essa ritenga che un atto della =
pubblica=20
amministrazione di particolare rilevanza economica sia illegittimo =
per=20
violazione delle norme comunitarie e nazionali a tutela della =
concorrenza,=20
la legittimazione ad impugnarlo davanti agli organi della =
giustizia=20
amministrativa, avvalendosi dell=92Avvocatura dello Stato. =
L=92attribuzione di=20
una tale legittimazione, e il suo successivo esercizio nel tempo =
da parte=20
dell=92Autorità, garantirebbero già nel medio termine un =
forte incentivo=20
alla piena adozione, da parte delle pubbliche amministrazioni, di=20
procedure di affidamento rispondenti a criteri realmente =
competitivi,=20
ottenendosi così concreti risultati di miglioramento del =
funzionamento=20
dell=92economia nel suo complesso.
In =
sintesi,=20
l=92Autorità auspica che il legislatore voglia, al fine di =
rafforzare=20
l=92applicazione dei principi concorrenziali nell=92agire della =
pubblica=20
amministrazione, dotare l=92Autorità della legittimazione ad =
adire il=20
giudice amministrativo per chiedere l=92annullamento degli atti di =
particolare rilevanza della pubblica amministrazione illegittimi =
per=20
violazione dei principi e delle norme comunitarie e nazionali a =
tutela=20
della concorrenza.
****
Ulteriori=20
accorgimenti e modifiche è opportuno, infine, adottare nel =
settore nella=20
tutela dei consumatori, dove l=92entrata in vigore del Decreto =
Legislativo 2=20
agosto 2007, n. 146, di recepimento della direttiva n. 2005/29/CE =
in tema=20
di pratiche commerciali corrette, ha - come noto - ampliato =
l=92ambito di=20
intervento dell=92Autorità rispetto alla dinamica dei =
rapporti tra=20
professionista e consumatore.
Nel =
sostituire gli artt. 18-27 del Decreto Legislativo n. 206/05, tale =
decreto=20
ha attributo nuovi poteri all=92Autorità, sancendone il ruolo =
nell=92ordinamento di Istituzione pubblica responsabile =
=93dell=92esecuzione=20
della normativa che tutela i consumatori=94 (art. 27, comma 1, =
del=20
Codice del Consumo).
L=92esercizio=20
delle nuove competenze da parte dell=92Autorità ha consentito =
di colmare una=20
rilevante lacuna nel nostro ordinamento, elevando lo standard =
generale di=20
tutela dei diritti dei consumatori. L=92esperienza applicativa fin =
qui=20
maturata ha, tuttavia, posto in luce anche talune inadeguatezze e =
carenze=20
della disciplina, sostanziale e procedurale, che occorre superare =
perchè risulti garantita la piena =
effettività del=20
diritto dei consumatori.
In =
tale=20
ottica, appare opportuno anzitutto sottolineare l=92importanza di =
superare=20
l=92attuale frammentarietà dell=92assetto istituzionale in =
materia di tutela=20
dei consumatori, attribuendo tutte le competenze oggi esistenti in =
tale=20
ambito ad un unico soggetto pubblico. L=92indicazione di tale =
proposta nasce=20
dalla corrente constatazione che la disciplina delle pratiche =
commerciali=20
scorrette interseca regolarmente l=92ambito di applicazione di =
altre norme=20
volte a tutelare gli interessi economici dei consumatori. In tal =
senso, si=20
consideri che, in primo luogo, la medesima condotta posta in =
essere dal=20
professionista può rilevare ai sensi di una pluralità di =
disposizioni del=20
Codice del Consumo: è il caso, ad esempio, della =
inottemperanza agli=20
obblighi di informazione del consumatore dettati dalle regole in =
materia=20
di contratti a distanza o di servizi turistici, che - in =
virtù del rinvio=20
dell=92art. 22, comma 5, del Codice del Consumo =96 integra ex =
se una=20
pratica commerciale scorretta.
In =
secondo=20
luogo, nel contesto della propria attività commerciale, le =
imprese possono=20
adottare comportamenti complessi, funzionalmente collegati da un =
disegno=20
strategico unitario, le cui diverse componenti =96 se isolatamente =
considerate =96 potrebbero costituire violazioni indipendenti di =
più norme=20
del Codice del Consumo: così, ad esempio, nell=92ipotesi di =
un messaggio=20
pubblicitario che induca il consumatore a stipulare un contratto =
da cui=20
derivano diritti ed obblighi fortemente sbilanciati in suo=20
danno.
In =
queste=20
circostanze, l=92accertamento e l=92efficace repressione delle =
condotte=20
illecite sono resi disagevoli dall=92artificiale frazionamento =
delle=20
competenze in materia di protezione degli interessi economici dei=20
consumatori nel Codice del Consumo.
L=92Autorità=20
auspica, pertanto, che il legislatore voglia opportunamente =
intervenire=20
per superare tale frammentazione delle competenze amministrative e =
concentrare in capo ad essa le competenze di tutela diretta dei=20
consumatori, tra cui in particolare quella volta a inibire in via=20
amministrativa le clausole vessatorie inserite nei contratti di =
massa e=20
standardizzati.
La =
scelta di=20
concentrare tutte le competenze in capo all=92Autorità =
avrebbe innanzitutto=20
il pregio di consentire ad essa di svolgere una valutazione =
unitaria della=20
condotta posta in essere dalle imprese, con positive ricadute in =
termini=20
di certezza giuridica e di efficacia dell=92intervento. Inoltre, =
eviterebbe=20
il rischio di una duplicazione degli accertamenti e dei =
procedimenti=20
sanzionatori in relazione a condotte parzialmente coincidenti, =
garantendo=20
una maggiore efficienza dell=92azione amministrativa e una =
riduzione degli=20
oneri per le imprese. Infine, i consumatori i cui interessi =
economici=20
siano stati pregiudicati dalla condotta illegittima di un =
professionista=20
potrebbero rivolgersi ad un=92unica autorità amministrativa - =
come=20
d=92altronde già avviene in altri Stati membri =96 e questo =
potrebbe=20
incentivare la loro capacità di reazione rispetto alle =
condotte=20
illecite.
Riguardo la=20
vigilanza sulla pubblicità televisiva, allo scopo di meglio =
contemperare=20
la libertà d=92impresa con le legittime esigenze del =
controllo e per evitare=20
o limitare più prontamente il pregiudizio al consumatore, =
sarebbe=20
necessaria l=92adozione di una normativa che consenta al =
professionista=20
responsabile dei messaggi, nel termine perentorio di sette giorni=20
lavorativi dalla comunicazione dell=92atto di avvio del =
procedimento, di=20
proporre ed eseguire impegni idonei a rimuovere i profili di =
illiceità=20
indicati nell=92atto di avvio; l=92Autorità, quindi, valutata =
l=92idoneità degli=20
impegni e la loro completa esecuzione nel termine, definirebbe il=20
procedimento senza accertare l=92illecito.
Infine,=20
alcune modifiche appaiono indispensabili in materia di =
procedimento=20
istruttorio di fronte all=92Autorità. In proposito, =
l=92Autorità auspica la=20
previsione di sanzioni amministrative pecuniarie per le ipotesi in =
cui il=20
proprietario del mezzo di diffusione impiegato per la diffusione =
di una=20
pratica commerciale rifiuti senza giustificato motivo di =
identificarne il=20
committente o di fornire copia della comunicazione commerciale, =
ovvero=20
fornisca informazioni non corrispondenti al vero. Inoltre, =
esigenze di=20
efficienza dell=92azione amministrativa e di contenimento dei =
tempi del=20
procedimento istruttorio impongono che l=92acquisizione del parere =
dell=92Autorità per le garanzie nelle comunicazioni sia =
obbligatoria per le=20
sole ipotesi in cui la pratica commerciale esaminata riguardi =
prodotti e=20
servizi relativi al settore della stampa periodica o quotidiana =
ovvero il=20
settore della radiofonia o della televisione ovvero il settore =
delle=20
telecomunicazioni, incluse le comunicazioni elettroniche. In ogni =
caso,=20
l=92acquisizione del parere dovrebbe essere esclusa qualora =
l=92Autorità=20
intenda definire celermente il procedimento attraverso =
l=92adozione di una=20
decisione con impegni.
In =
sintesi,=20
dunque, l=92Autorità auspica che il legislatore=20
voglia:
i)=20
concentrare in capo ad essa le competenza di tutela diretta dei=20
consumatori, tra cui in particolare quella volta a inibire in via=20
amministrativa le clausole vessatorie inserite nei contratti di =
massa e=20
standardizzati;fatta salva la competenza dell=92AGO di dichiararne =
la=20
nullità;
ii) =
introdurre,=20
in materia di pubblicità televisiva, la possibilità per =
il professionista,=20
nel termine perentorio di sette giorni lavorativi dalla =
comunicazione=20
dell=92atto di avvio del procedimento, di proporre ed eseguire =
impegni=20
idonei a rimuovere i profili di illiceità indicati =
nell=92atto di=20
avvio;
iii) =
prevedere=20
sanzioni amministrative per le ipotesi in cui il proprietario del =
mezzo di=20
diffusione rifiuti senza giustificato motivo di identificarne il=20
committente o di fornire copia della comunicazione commerciale, =
ovvero=20
fornisca informazioni non corrispondenti al =
vero;
iv) =
prevedere=20
che l=92acquisizione del parere dell=92Autorità per le =
garanzie nelle=20
comunicazioni sia obbligatoria per le sole ipotesi in cui la =
pratica=20
commerciale esaminata riguardi prodotti e servizi relativi al =
settore=20
della stampa periodica o quotidiana ovvero il settore della =
radiofonia o=20
della televisione ovvero il settore delle telecomunicazioni; la =
stessa=20
dovrebbe inoltre essere esclusa in caso di decisione con=20
impegni.
L=92Autorità=20
confida che le proprie osservazioni e i propri suggerimenti siano =
tenuti=20
nella massima considerazione dal legislatore nel quadro di un=20
provvedimento concepito per rimuovere le restrizioni =
ingiustificate e=20
promuovere in modo regolare e sistematico l=92evoluzione =
filo-concorrenziale=20
dell=92ordinamento, a beneficio dei consumatori.
IL=20
PRESIDENTE
Antonio=20
Catricalà